El informe técnico-jurídico que la Comisión Permanente de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (COTUR) asumía en su sesión del 27 de febrero, por nueve votos a favor, ninguno en contra y tres abstenciones, es formalmente neutro. No deniega la modificación puntual del sector Ramblasque promovida por el Ayuntamiento de Logroño y sólo se limita a elevar el pronunciamiento al Pleno de la Comisión para su traslado al Consistorio. Pero su contenido, leído con detalle, constituye una de las advertencias técnicas más sólidas que se recuerdan recientemente sobre un expediente urbanístico riojano.
La razón es sencilla. El informe, al que ha tenido acceso NueveCuatroUno, desactiva, una a una, las principales líneas argumentales que el Ayuntamiento utiliza para justificar que lo planteado es una modificación puntual y no una revisión del Plan General. Y lo hace utilizando, en buena medida, las propias palabras de la memoria municipal y de los informes internos del Consistorio.
El Ayuntamiento contra el Ayuntamiento
El primer elemento crítico del informe es probablemente el más demoledor. Cuando la memoria municipal sostiene que el modelo urbano original ha sufrido «una fuerte convulsión» en sus circunstancias sociales y económicas; cuando afirma que la propuesta plantea modificar el modelo anterior «para adecuarlo a los actuales objetivos y criterios de desarrollo urbano»; cuando los informes municipales describen Ramblasque como «una importante bolsa de suelo vacante» cuyo desarrollo puede dar respuesta al «acuciante problema de necesidad de vivienda» o admiten que «la realidad urbanística ha cambiado considerablemente respecto al periodo en que se produjo la delimitación del sector»; cuando se enmarca en la propuesta con la Revisión del PGM en curso porque ésta busca un modelo «más compacto y sostenible»… lo que está describiendo el Ayuntamiento, paradójicamente, son los supuestos exactos que la LOTUR enumera para definir cuándo procede una revisión del planeamiento y no una modificación puntual.
El informe jurídico de la COTUR es directo en sus conclusiones: «De la propia Memoria justificativa de la Modificación ‘puntual’ y de varios informes internos, se puede entender un cambio en el modelo urbano, la aparición de nuevas circunstancias de carácter demográfico y económico, lo que parece un agotamiento de la capacidad residencial, y una posible afectación a la estructura general y orgánica del territorio».
El paralelismo con la posición que el propio Ayuntamiento defendió en 2001 ante el TSJ -cuando sostuvo que aumentar la densidad de Ramblasque equivaldría a alterar el modelo del Plan General y consiguió que el Tribunal le diera la razón- resulta especialmente incómodo.
El argumento estrella, desactivado
La principal novedad jurídica que el expediente municipal presenta respecto a los intentos fallidos de 2009 es la invocación de la Disposición Transitoria Cuarta del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, que establece criterios mínimos de sostenibilidad y fija el umbral del 20 por ciento de incremento poblacional como motivo de revisión.
El informe jurídico de la COTUR responde con tres argumentos inapelables. Primero: esa disposición ya estaba vigente cuando se denegaron los expedientes anteriores y cuando el TSJ dictó la sentencia de 2010. No es novedad legislativa alguna. Segundo: la disposición transitoria estatal solo es aplicable, según su propia literalidad, en ausencia de regulación autonómica, y La Rioja tiene su artículo 103 de la LOTUR, por lo que su invocación como criterio sustitutivo carece de base jurídica. Y tercero: aunque fuera aplicable, sería un motivo añadido para la revisión, no un criterio excluyente.
Hay un cuarto elemento más sutil. La memoria municipal apela también a la filosofía de la Ley del Suelo estatal -ciudad compacta, mezcla de usos, eficiencia urbana, sostenibilidad- como fundamento del cambio de modelo. Pero el informe jurídico le recuerda que esa misma filosofía apuesta principalmente por la regeneración, rehabilitación y renovación del tejido urbano existente, evitando sellar nuevos suelos. Y subraya un dato relevante: el planeamiento vigente de Logroño tiene delimitados numerosos PERIs de reforma interior en suelo urbano consolidado, en desarrollo progresivo, así como el sector Sur, colindante con Ramblasque, con 1.851.789 metros cuadrados y capacidad para 6.040 viviendas, de las cuales 3.020 están reservadas para vivienda protegida.
La pregunta que late tras el argumento se formula explícitamente en el informe: «No parece haberse justificado suficientemente en el expediente, las necesidades que pretende satisfacer Ramblasque, necesidades que no puedan ser atendidas dentro de las previsiones que ya contempla el PGM». Dicho de otra forma: si Logroño ya tiene otros sectores previstos para construir miles de viviendas y además dispone de numerosos PERIs de reforma interior en marcha, ¿realmente es necesario desarrollar Ramblasque de esta manera?
Las grietas técnicas
A los argumentos jurídicos se suman varias debilidades técnicas que la COTUR identifica con detalle. El primero son los problemas de tráfico. El estudio de movilidad incorporado al expediente maneja datos de 2018 y mapas de tráfico de 2019, sin actualizar; los argumentos sobre la capacidad de absorción del incremento de desplazamientos se basan en estimaciones genéricas sin estudio actualizado de tráfico urbano. Existe un informe de la propia Dirección General de Medio Ambiente que advierte de la insuficiente capacidad de evacuación de la red de saneamiento de aguas pluviales en la zona. Y el proyecto estratégico PE3 de la Agenda Urbana de Logroño, dentro del Plan trienal de Obras Hidrológicas y Ambientales 2025-2028, prevé la construcción de un colector que atraviesa precisamente el sector Ramblasque, lo que el informe sugiere podría tener carácter de Sistema General que afecta no solo al sector sino a una amplia zona de la ciudad.
Hay además un aspecto particularmente llamativo. La propia modificación crea un nuevo Sistema General de Zonas Verdes de 42.430 metros cuadrados -una superficie considerable-, necesario precisamente para absorber el incremento poblacional y cumplir el estándar legal de cinco metros cuadrados por habitante. Difícilmente se puede sostener, como hace la memoria municipal, que la propuesta no afecta a la estructura general y orgánica del territorio, cuando esa misma estructura incluye expresamente los sistemas generales de espacios libres públicos. A esto se suma la prolongación de la Avenida de la Sierra, que la propia documentación describe como «vial de alta capacidad para la zona Sur», llamada a absorber parte de los flujos hoy concentrados en la Avenida de Madrid -que sí es Sistema General-. El informe sugiere que también debería estudiarse su consideración como Sistema General, lo que reforzaría aún más el carácter de revisión.
Por último, dentro del sector se incluyen aproximadamente 13.780 metros cuadrados que coinciden con terrenos de dominio público viario de la N-111, expropiados para la ejecución de la carretera nacional. Según el artículo 45.c de la LOTUR, deberían clasificarse como Suelo No Urbanizable Especial, y la Demarcación de Carreteras del Estado advierte que no puede alterarse su uso. El informe plantea expresamente la conveniencia de valorar la exclusión de este ámbito de la delimitación del sector. El PGM de Logroño, recuerda la COTUR, sigue sin estar adaptado a la LOTUR de 2006, una recomendación que la propia Comisión ya formuló al Ayuntamiento en 2005.
El cambio competencial que lo cambia todo
Hay un dato procedimental que diferencia esta tramitación de las anteriores. En 2009, la aprobación definitiva de las modificaciones del Plan General de Logroño correspondía al Consejero autonómico competente en materia de urbanismo, lo que permitió a la Consejería denegar directamente los expedientes. Desde la entrada en vigor de la Ley 2/2015 de Estatuto de Capitalidad de Logroño, esa competencia se trasladó al propio Ayuntamiento, que aprueba definitivamente las modificaciones previo informe preceptivo —pero no vinculante— de la COTUR. Es decir: la última palabra la tiene ahora el Consistorio.
Esta circunstancia explica el tono advertencial pero no resolutivo del informe. La COTUR no puede denegar la modificación; solo puede pronunciarse sobre ella. Lo que hace es dejar por escrito, con minuciosidad técnica y jurídica, todos los argumentos que cualquier impugnación judicial posterior podría utilizar contra una eventual aprobación municipal.
Tres caminos, ninguno cómodo
Tras recibir el informe, el Ayuntamiento se encuentra ante tres alternativas, ninguna sencilla. La primera es aprobar definitivamente la modificación pese al contenido del informe. Es jurídicamente posible, pero implica asumir un riesgo de impugnación considerable: cualquier actor con legitimación —oposición política, vecinos, agentes urbanísticos, incluso la propia Junta de Compensación si entiende que se altera su régimen jurídico, como apunta el informe— tendría a su disposición un dossier técnico-jurídico de la administración autonómica que cita dos sentencias del TSJ e identifica vicios procedimentales detallados.
La segunda alternativa es reformular el expediente para reconducirlo como revisión del Plan General Municipal. Esto implicaría un procedimiento más complejo y largo, con mayores exigencias de evaluación ambiental, participación e información pública, pero blindaría jurídicamente la decisión.
La tercera, y probablemente la más coherente con el conjunto de las observaciones de la COTUR, sería integrar las determinaciones propuestas para Ramblasque dentro de la Revisión del PGM que el propio Ayuntamiento tiene en marcha desde 2019, cuando el Pleno aprobó el documento de Avance. Esta vía permitiría valorar globalmente el modelo de ciudad —incluyendo el sector Sur, los PERIs en desarrollo, las necesidades reales de vivienda protegida y las infraestructuras de toda la zona sur— y evitaría la paradoja de modificar puntualmente un sector con argumentos que son los propios de una revisión integral.
El intervalo de quince años entre la sentencia del TSJ de 2010 y este informe ha traído algunos elementos nuevos —la Agenda Urbana, la Ley de Capitalidad, la mayor sensibilidad hacia la vivienda protegida, los proyectos de regeneración hidrológica—. Pero la cuestión jurídica central permanece intacta. El Ayuntamiento puede avanzar si así lo decide. Pero la advertencia, por escrito y motivada, está sobre la mesa.
